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  论文导读::向妇女赋权、提高妇女地位和增加妇女工作机会是推动经济发展的动力之一。在这样的背景下,社会性别预算产生并逐渐引起国际社会前所未有的关注。社会性别预算的开展是社会公平和性别平等的必然要求,是公共财政建设的重要内容。中国开展社会性别预算已具备一定的条件,然而中国开展社会性别预算的障碍依然存在。有效开展社会性别预算需要健全和完善法律政策体系,深化公共预算管理制度改革,积极开展社会性别预算培训和宣传倡导工作,选择社会性别预算实施的重点领域等。

  论文关键词:公共预算,社会性别预算,性别主流化

  一、引言

  随着社会的进步,越来越多的学者发现,向妇女赋权、提高妇女地位、增加妇女工作机会和人力资本投资是推动经济发展的动力之一。在这样的背景下,社会性别预算产生并逐渐引起国际社会前所未有的关注。社会性别预算是指在政府预算中充分考虑男女两性和弱势群体的不同需求,全面反映预算收支及其相关的公共政策对男女两性的共同影响,致力于减少或消除制定公共政策中对妇女及其他弱势群体的不公平(徐华,2010)。其目的是确保预算以更加公平合理的方式分配资源,满足妇女、儿童等弱势群体的需求。从1984年世界上第一个性别预算在澳大利亚启动,1995年北京第四届世界妇女大会提出“社会性别主流化”的行动纲领之后,各国政府和民间组织实行社会性别预算的热情不断高涨。目前全世界已有60多个国家开展了社会性别预算分析,而且世界各国均承诺至2015年实施社会性别预算。

  国外学者对社会性别预算的研究早于国摘要工具之一;崔斌、李卫平(2009)揭示了我国存在的健康性别不平等与政府卫生预算中如何进行社会性别分析;李真(2010)论述了社会性别预算和审计的关系。

  二、开展社会性别预算的理论依据和现实意义

  (一)开展社会性别预算的理论依据

  1、开展社会性别预算是社会公平和性别平等的必然要求。古典经济学家约翰·穆勒承认在社会分配制度中存在不公正现象,主张通过变革,将个人的自由和独立与共同生产的道德的、知识的及经济的优点结合起来。穆勒的主张告诉我们:应更多考虑经济发展质量,在性别平等的和谐中实现经济可持续发展,推动人类文明的进步。旧福利经济学认为,在边际效用递减的前提下,如果所用人的效用函数相同,国民收入由富人向穷人转移,可以增进社会总效用。同理可知:实现社会资源在两性之间的合理配置能实现社会福利的增加和最大化。阿玛蒂亚·森将福利经济学的基础由效用理论转向能力理论,森认为人的主观愿望与需求具有历史适应性,越是贫穷的人越容易满足,所以以效用的满足来判断福利是有缺陷的,福利经济学的基础应该从效用主义转向能力主义性别主流化,人的主观能力是否发挥应该成为考察经济学、公共政策的基础。在分析社会公正时,个人有实质性的自由去选择他或她认为有价值生活的能力是非常重要的。由森的观点可见:社会中处于弱势地位的妇女,只有摆脱“男尊女卑”的社会环境束缚,拥有自由选择的权利,才能获得自身发展的能力,实现真正的性别平等;而妇女自由可以通过提高她们受教育的程度,降低人口出生率和婴儿死亡率,增加她们的就业机会等来实现。

  2、社会性别预算是公共财政建设的重要内容。公共财政是国家集中一部分社会资源,为社会提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动。中国财政改革的目标是建立完善的公共财政体系,公共财政就是民生财政。向民生倾斜,使公共财政能够更多地投入到关系民生的公共领域,是建设公共财政体系的要求。而长期以来,中国政府财政资金紧缺,更多地履行了社会职能、发展职能和经济职能,较多关注社会建设性硬指标,比如国防、经济公共设施、社会基础设施等,忽视了那些与民生发展关系紧密的教育、医疗等。在这种财政支付体制下,人民群众不能真正享受到国家改革的发展成果,收入差距不断拉大,阻碍了社会公平和经济建设的更大发展。财政向民生倾斜正是体现了公共财政所应具有的“民生”思维,是政府心系民生、建设和谐社会的具体体现。而社会性别预算从基本公共服务均等化视角着眼,对公共预算进行性别反映和敏感分析,发现预算对女性等相对弱势群体的收支状况,最终使财政支出向女性倾斜,向弱势群体倾斜,保障弱势群体享受平等权利,为建设和谐社会做出应有贡献。

  (二)中国开展社会性别预算具有重要现实意义

  1、开展社会性别预算有利于推动政府承担政治责任。从1985年第三次世界妇女大会到1995年第四次世界妇女大会,以及此后的联合国社发会议、人发会议、环境会议以及千年首脑会议,各国政府对“把社会性别意识纳入主流”即所谓社会性别主流化取得共识,对保护妇女人权和实现性别平等做出了政治承诺。社会性别主流化的目标是逐渐消除社会性别歧视缩小性别差距,实现性别平等和性别公正,推动社会公正和可持续发展。社会性别预算能够让政府预算拥有一套反映妇女福利状况的指标,衡量政府是否保证妇女了获得医疗保健、教育和雇佣的权利,确保实施性别平等措施的必要资源,有力支持社会性别主流化,从而兑现中国政府的政治承诺。

  2、开展社会性别预算有利于完善政府管理。首先,社会性别预算要求政府在预算的每个阶段公开有关信息、预算执行情况和预期目标的实现程度,并要求社会成员和有关组织参与到政府的预算决策中去,尤其是妇女群体,这必将加快中国政府决策的民主化进程;其次,实施社会性别预算要求财政部每年对政府预算中对妇女和男性的经济资源分配做出专项报告,这将促使政府在制定财政政策和分配资源时考虑不同性别(包含不同种族和年龄等)的特定需求,从而优化政府财政支出结构, 增强政府资源配置的公平合理性,提高政府财政政策的实施效率。

  3、开展社会性别预算有利于增强妇女参政意识。妇女参政议政是妇女政治地位提高的重要标志。衡量一个国家的妇女地位高低的一个重要内容就是看妇女的参政比例和对决策的影响力。而由于历史、文化等原因,中国女性很少参与政府的决策过程,女性在决策中的缺失导致很多公共政策的制定完全遵循了男性价值体系框架。而公共政策的目标理应是针对所有社会成员的,如果妇女被排除在公共政策关注的范围之外,不能从公共政策中受益,这种公共政策显然是畸形的和不公正的。社会性别预算将为妇女发出自己的声音和参与决策提供切实可行的途径,为妇女参与公共事务决策并逐步提高自身的决策能力提供有力的支撑。

  4、社会性别预算将有利于促进社会和谐公平杂志网。两性之间的和谐公平是社会事业发展的基础。社会性别预算将监督、检查国家和部门的预算目标和预算过程,以确保妇女、女童与男性、男童的需要和优先事项都能公平地得到考虑。一般来说,国家预算呈现为中性性别政策,但由于男性与女性所处的经济和社会地位不同,他们从公共开支中实际受益也是不一样的。亚里士多德说过:“公正意味着同等人同等对待,不同等人不同等对待”。社会性别预算手段将会针对这些问题,确定性别平等的预算方案,并把它作为经济管理的一个目标和指标。此外,实施社会性别预算分析还有利于消除各种层次上的歧视,包括不同民族、宗教和肤色等。在我国日益重视社会和谐的今天,实施社会性别预算对社会的稳定发展无疑是起到了保障作用。

  5、开展社会性别预算有利于促进经济发展。当前,性别平等逐渐被看作经济持续增长与社会全面发展的因素之一。开展社会性别预算必然减少或消除性别不平等对女性及全社会造成的损失。长期以来,传统经济学忽视了照料经济在整个国民经济体系中的价值和贡献,导致妇女这一照料经济贡献主体的劳动价值和贡献不被认可,加剧了社会性别不平等,影响了国民经济健康高效的发展。社会性别预算正视并肯定无酬劳动和照料经济的价值与贡献,推动政府通过有效途径正确评价无酬劳动和照料经济在国民经济中的重要作用性别主流化,并在预算决策过程中充分考量无酬劳动者的利益和诉求,改善女性在教育、健康、失业补偿等方面的待遇,最终将有利于国民经济的可持续发展。

  三、中国目前开展社会性别预算的优势和障碍

  (一)中国开展社会性别预算已具备一定的条件

  中国和谐社会发展战略的提出、综合国力的增强以及促进性别平等的法律政策体系等国家机制,为实施社会性别预算提供了现实条件。

  1、和谐社会的发展战略。追求社会和谐是中华民族文化传统的一个基本理念和构成要素,而当前,构建社会主义和谐社会已经成为党和国家为之奋斗的一个重要目标。两性的和谐是社会和谐之基,举国建设和谐社会的大背景为政府开展社会性别预算提供了最基本的社会条件。同时,社会性别预算也必将通过建立妇女医疗、养老等社会保障制度,向妇女赋权等措施消除妇女贫困,缓解贫富差距,促进社会稳定,并最终实现和谐社会的建设目标。

  2、日益增强的综合国力。社会性别预算工作的开展需要一系列的人财物支持,中国财政经济的稳定增长是顺利开展社会性别预算工作的重要保障。许多国家社会性别预算工作都是由发达国家或国际组织提供资金支持的,其社会性别预算工作发展很大程度上受援助国家支援力度的限制。而中国自改革开放以来的国民经济连续多年高速增长,综合国力明显增强,已经具备了自主推进社会性别预算工作的物质条件。值得关注的是,2010年二季度中国已超过日本成为全球第二大经济体,正崛起为世界经济强国。

  3、较为完备的法律政策体系。目前,中国已经形成了包括国家单行法律法规、地方性法规和行政规章在内的一整套促进性别平等、保护妇女权益的法律体系,主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》等。此外,第四次世界妇女大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》,对中国在促进性别平等和妇女发展方面产生了重要影响;2005年通过的《中华人民共和国妇女权益保障法修正案》将“男女平等基本国策”明确写入法律。可以说,较为完备的法律政策体系为社会性别预算的实施奠定了法制基础。

  4、相对健全的组织机构平台。性别平等的国家机构是推动性别平等和社会性别预算顺利开展的重要保障。1990年,国务院妇女儿童工作协调委员会成立,成为国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构;1993年,国务院妇女儿童工作协调委员会更名为国务院妇女儿童工作委员会;全国所有省(自治区、直辖市)、地(市、州、盟)和县(市、区、旗)人民政府均成立了由同级政府负责人领导、相关部门共同组成的妇女儿童工作机构,并设立日常办事机构,配备专职工作人员,工作经费列入同级政府的财政预算;作为国务院妇儿工委成员单位之一的中华全国妇女联合会是中国最大的非政府妇女组织,各级妇联组织在团结、动员广大妇女参与经济建设和社会发展,代表妇女参与国家和社会事务的民主管理、民主监督,代表和维护妇女权益等方面发挥了不可忽视的作用。此外,国家还建立了由19个部门组成的全国维护妇女儿童权益协调组,广泛深入地开展保障妇女合法权益的法律援助和法制宣传活动。可以说,中国已经具有了开展社会性别预算最基本的组织机构平台。

  5、着力推进的财政预算改革。中国政府已经意识到预算管理改革对推动社会公正、构建和谐社会的重要性和紧迫性,明确了提出“深化预算制度改革,实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接,积极推进预算公开”的要求。2009年,为提高财政预算的公开性和透明度,财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开,致力于打造“阳光财政”。随后,中央各部委以及全国各地方政府的公共预算信息纷纷公布公开,社会公众参与预算管理的可能性和参与意识大大增强。其中,河南焦作、浙江温岭等地方政府的预算改革力度较大,走在全国预算改革的前列。公共财政的支持和保障是贯彻与落实性别平等国策的重要手段,而公共预算管理改革的深化为中国实施社会性别预算提供了有利契机。

  (二)中国开展社会性别预算的障碍依然存在

  尽管上述诸多优势条件为社会性别预算在中国的自主推广奠定了重要且坚实的基础。然而,中国社会性别预算改革仍旧是一项长期且艰巨的任务,社会性别预算全面开展仍存在一些障碍。

  1、政府推动社会性别平等的责任意识有待加强。中国政府在签署国际文书、阐述政治承诺、建立完善法律政策体系方面做出了卓有成效的努力,但与国际社会的性别平等发展进程相比,仍有一定差距。例如,中国政府部门的部分决策者对于中国签署的《行动纲领》、《消除对妇女一切形式歧视公约》以及《千年发展目标》等国际文书知晓率低性别主流化,缺乏明确而坚定的政治承诺执行措施。高层决策者对男女平等的基本国策地位认识不足,有调查显示在全国妇联以外的192位被调查的高层决策者中,知晓或认同男女平等基本国策的不足一半。

  2、社会性别主流化机制仍显不足。当前我国的一些法律政策仍存在社会性别盲视。例如,未对“歧视”做出定义,受歧视妇女难以得到有效法律援助,退休政策不能充分体现性别平等;包括《妇女权益保障法》在内的性别平等法律政策仍缺乏权威性和可操作性。同时,妇女参与政府决策仍显不足,全国人大女代表比例不仅没有达到有关法规中明确规定的女性代表比例不低于22%的目标,而且距离联合国规定的女性在议会中所占席位应为30%的目标也相去甚远。中国女议员比例在世界的排名急剧下滑,1994年中国全国人大女代表占21%,世界排名第12位;2009年中国全国人大女代表占21.3%,世界排名仅为第52位。

  3、公共资源投入的保障程度低。多年来,中国政府考虑到贫困具有明显的社会性别差异,制定并实施了向贫困妇女倾斜的公共财政投入政策,中央和地方财政逐年加大实施《妇女发展纲要》的经费投入,稳步优化妇女发展的资源配置。然而,中国政府在推动性别平等的公共资源投入方面,其资金多为专项拨款、专项转移支付或一次性项目经费,缺乏统筹安排和制度性保障,忽视了应将社会性别问题纳入所有政策、项目和行动的主流,也导致了预算资源配置不均衡,资金使用效率不高。

  4、性别统计制度相对滞后。建立和完善性别统计制度是开展社会性别预算的重要前提之一。社会性别统计是从性别平等和妇女发展的角度出发,用准确、完整、系统化的性别统计资料和性别指标,进行统计生产和数据公布。国家统计局已将分性别指标纳入国家统计体系,并突破性地首次在中国开展了时间利用调查。尽管如此,中国的分性别统计仍旧是相对薄弱的。2006年联合国消歧委员会对中国提交的第五、第六次联合报告进行了审议,针对报告没有列出按性别、地区和民族分列的数据和性别比较资料,促请中国研究和促进分性别统计工作,增强制定和实施政策的能力。

  5、社会性别主流化缺乏广泛支持与参与。中国政府以及非政府组织积极兑现政治承诺,通过宣传、倡导、培训、试点等有益形式,传播社会性别主流化的理念,但对男女平等基本国策的贯彻落实、社会性别意识的培养和提高等,缺乏必要、科学且有效的推进、监测与评估。很多人对于社会性别平等的真正含义并不了解,往往仅从个人生活体验来判断中国的性别平等程度。大众传媒和文化产品缺乏社会性别敏感度,对于宣传倡导社会性别平等,构建先进性别文化的责任意识仍需加强。需要强调的是,对于性别平等进程的推动,仍缺少男性的充分支持与参与,缺乏两性的和谐对话与互动,这些都是社会性别主流化面临的现实障碍。政府部门特别是决策者,在缺乏社会性别意识和性别主流化能力的现实下,很难在推动社会性别平等方面有较为明显的作为和贡献。

  五、中国有效开展社会性别预算对策

  (一)进一步健全和完善法律政策体系

  健全和完善的法律政策体系是社会性别预算重要保障措施之一。新中国成立以来,党和政府非常重视“男女平等”问题,并在元政策、具体政策以及相关政策中制定了一系列法律法规加以保护。但是,由于法律和各项制度没有明确规定具体的保障措施和设置有效的保障机构,有些立法的内容仅停留在一般的原则性内容上,一些看似性别中立的立法无法切实保障妇女参政、就业等平等权。性别中立实际是“性别盲视”的表现,因此,中国迫切需要对现行的相关法律政策,进行社会性别敏感分析,对存在隐性社会性别歧视、社会性别盲视的法律政策,以及缺乏可操作性的与维护妇女权益相关的法律政策,进行修订或出台改进配套措施;要加大妇女参政的法律保障和政策支持力度性别主流化,在各项法律制度中明确妇女参政的具体内容规定,使广大妇女在行使自己权利的过程中切实做到有法可依。

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